經(jīng)濟(jì)觀察報 謝亞軒/文 中國地方債問題持續(xù)發(fā)酵。據(jù)中國國家審計署估計，截至去年年底，中國地方債總額為10.7萬億人民幣。地方政府債務(wù)問題至少帶來三個嚴(yán)重的后遺癥：一是中央財政政策和貨幣政策的空間受到限制，松不得也緊不得；二是不可避免對私人消費(fèi)和投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)；三是不斷出現(xiàn)負(fù)面消息對資本市場造成沖擊。

至于本輪中國地方政府債務(wù)問題如何解決，我們認(rèn)為應(yīng)首先明確目標(biāo)。只有目標(biāo)明確，才能找準(zhǔn)解決之道。目標(biāo)不明確或不合理，比如，提出地方政府10.7萬億的債務(wù)應(yīng)該在最近3年基本償還，不僅于事無補(bǔ)還可能導(dǎo)致局面惡化。從宏觀視角看，短期目標(biāo)是地方政府債務(wù)不要出現(xiàn)大量不良貸款，危及銀行的信用和公眾對銀行的信心，出現(xiàn)銀行擠兌乃至發(fā)展成為系統(tǒng)性金融危機(jī)。中長期目標(biāo)是建立適合中國國情的財政體制，明晰地方政府舉債的責(zé)、權(quán)和利，建立硬預(yù)算約束。

首要問題是控制通貨膨脹。首先明確一點，償還地方政府債務(wù)絕不是依靠政府所投資項目本身的收益，否則，這個項目本身就是直接與民爭利。地方政府的償債能力需要通過改善總供給，推動較快的名義經(jīng)濟(jì)增長速度和政府收入或者說綜合財力增長速度來加以保障。要保持名義經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)定、資產(chǎn)負(fù)債表溫和擴(kuò)張，并據(jù)此解決當(dāng)前國內(nèi)債務(wù)問題，最大的威脅還是通貨膨脹失控。我們認(rèn)為在未來2年左右的時間內(nèi)，中國在貨幣政策和財政政策上都難以實質(zhì)性放松。在貨幣政策上，表現(xiàn)為以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)量，穩(wěn)定信貸占GDP比和社會融資總額等數(shù)量化調(diào)控手段為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。在財政政策上，中央財政政策收縮以對沖地方開支的增加，同時決策層在新批地方政府項目方面也會有更強(qiáng)的“有保有壓”的政策取向。

第二，規(guī)范地方政府行為。一方面，規(guī)范其融資行為，抑制地方債務(wù)進(jìn)一步的增長，降低地方政府債務(wù)的累積風(fēng)險。從實踐看，這方面的措施比較有效，地方政府債務(wù)余額增速明顯下降；另一方面，還要規(guī)范其還債行為。本著“誰家孩子誰抱走”的原則，明確還債的責(zé)任。不按規(guī)則負(fù)責(zé)還債的地方會受到比較嚴(yán)厲的“懲罰”，如云南省公路開發(fā)投資有限責(zé)任公司違約鬧劇案例，據(jù)傳，發(fā)改委以無限期停批云南新上項目為懲罰措施，迫使地方政府拿出切實措施確保還。

第三，銀行貸款展期。鑒于經(jīng)過審計大多數(shù)地方政府債務(wù)確實用于基礎(chǔ)設(shè)施等民生建設(shè)，中央政府會承認(rèn)這些債務(wù)的合法性。同時，因地方政府平臺公司為減少利息負(fù)擔(dān)，多采用“短貸長投”的方法，借入一年期貸款做長期投資使用。為避免平臺公司短期貸款集中到期違約，基本的做法是：債務(wù)合法化，短期貸款展期為長期貸款，但明確加上每半年一次還本付息的緊箍咒。典型的是上海的“申虹公司”案例，申虹公司的十多個開發(fā)項目借入的流動資金貸款最后都集中改為兩筆10年（不含寬限期）各85億的銀團(tuán)貸款，一年兩次還本付息。與銀行債務(wù)展期性質(zhì)相近的解決措施還包括允許地方政府發(fā)行更多的地方政府債券，甚至是境外的人民幣債券。但目前看，在國內(nèi)買債的主體可能還是銀行，此舉只是在銀行資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)部的變化，但期限可能借此延長。

第四，展開多方多輪還貸博弈。從云南的案例看，地方政府債務(wù)的償還需要多方努力和博弈，一是中央政府支持，除銀行貸款展期外，還包括取消政府還貸二級公路收費(fèi)后，國家將承擔(dān)二級公路60％的債務(wù)，每年減少本息支付30億元；二是增加資本金，省級給予公司的資本金從過去的3億元增加至6億元；三是債務(wù)轉(zhuǎn)換，省財政向公司提供借款20億元，緩解暫時的資金壓力；四是減少負(fù)擔(dān)，將應(yīng)由公司償還的已通車公路征地拆遷費(fèi)作為地方政府投入，轉(zhuǎn)為地方政府股權(quán)；五是注入資產(chǎn)，將部分優(yōu)質(zhì)交通經(jīng)營資產(chǎn)劃撥公司，增加和改善公司現(xiàn)金流，幫助完成公司風(fēng)險分類調(diào)整的工作，增強(qiáng)公司融資能力。概括而言，多方協(xié)力則地方政府債務(wù)問題有解，但如何協(xié)作，6576個融資平臺公司可能各有不同。相信這樣的多方博弈不是最后一輪，云南和上海的不和諧音也不是最后一個案例。

以上方式皆為治標(biāo)之法，如果要從根本上解決地方政府債務(wù)問題，遏制地方政府的過度負(fù)債沖動仍然需要體制改革。本輪改革的內(nèi)容至少包括，改變現(xiàn)行體制對地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長的激勵，使地方政府由經(jīng)濟(jì)增長型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。推行財政體制改革，明確一級政權(quán)有一級事權(quán)：該級政府該做什么，財政上的支出責(zé)任有哪些，做到不重不漏；擁有與事權(quán)匹配的一級財權(quán)，為事權(quán)提供財政基礎(chǔ)；一級政府通過編制一級預(yù)算確定收支來源及用途，經(jīng)人大審批，并接受監(jiān)督，接受績效考核和問責(zé)；一級政府擁有一級產(chǎn)權(quán)并據(jù)此建立舉債權(quán)，但要納入預(yù)算管理。當(dāng)然，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，無法再“摸著石頭過河”，推進(jìn)的難度可想而知。究竟是采取自上而下主動式的改革，還是采取舊模式無以為繼爆發(fā)危機(jī)被動式的改革，我們尚不得而知。

（作者為招商證券宏觀經(jīng)濟(jì)研究主管）